Fanget i en ond sirkel av ulike tiltak fra NAV: Fører det norske systemet til at folk blir fanget i en evig runddans av tiltak?

Tiltaks-fella

Larysa Kristiansen (48) har gått inn og ut av NAV-kurs og praksisplasser i ti år, men aldri hatt en ordinær jobb. Fører det norske systemet til at folk blir fanget i en evig runddans av tiltak?

Utrop nr. 30/2016 (11.08.2016)

Det er en spinkel dame med langt, mørkebrunt hår som møter oss i Utrops lokaler. Hun er oppgitt, vet ikke lenger hva hun skal gjøre eller tro.

– Problemet er at jeg aldri blir innkalt til intervju. På et tidspunkt sa en NAV-ansatt til meg: «Det er bra at du har norsk etternavn, men du har jo ikke norsk fornavn». Jeg tolket ham dit hen at navnet mitt er et problem når jeg søker jobb.

Saksbehandleren kan ha hatt et poeng. En eksperimentell studie gjort av ISF og Fafo i 2012 (Diskrimineringens omfang og årsaker. Etniske minoriteters tilgang til norsk arbeidsliv) viste at utenlandsk navn minsker sjansen for å bli innkalt til intervju, slik saksbehandleren til Larysa Kristiansen antydet. Men er det hele forklaringen?

Tiltakene fra NAV har både vært en velsignelse og en forbannelse, ifølge Kristiansen.

Larysa Kristiansen har høyere utdanning, relevant erfaring og snakker godt norsk. På tross av iherdig jobbsøking har hun likevel ikke hatt en ordinær stilling i de 17 årene hun har bodd i Norge.
Foto: Are Vogt Moum
– I begynnelsen gjorde NAV mye riktig. Da jeg kom hit fra Ukraina for 17 år siden, hadde jeg ikke gode nok språkkunnskaper eller kunnskaper om det norske arbeidsmarkedet til å skaffe meg en jobb på egen hånd. NAV tilbød meg kurs og tiltak som ga meg viktig kompetanse.

Etter kursene hos NAV var gjennomført, bestemte hun seg for å ta et årsstudium i regnskap for å bli mer attraktiv som arbeidstaker. Forskning viser at det var meget fornuftig av henne – i alle fall i teorien. Innvandrere som gjør det, har nemlig større sjanse for å få jobb. Fra før av hadde hun en lengre universitetsutdanning innen matematikk og regnskap fra hjemlandet Ukraina. Likevel lyktes ikke jobbsøkingen for Larysa Kristiansen i årene som fulgte, og situasjonen ble mer og mer håpløs. Hun var blitt alenemor (sønnen er i dag 15 år gammel), og husleien har vært høy lenge. Nå ligger den på 9500 kroner i måneden.

Etter hvert følte hun seg fanget i en ond sirkel av ulike tiltak fra NAV. 

– Ingen av stedene der jeg fikk praksisplass, ga de meg noe reelt håp om å få en stilling av særlig varighet. NAV har til nå sendt meg på tre jobbsøkerkurs, men allerede da jeg tok det første kurset, kunne jeg skrive søknad og CV selv. Læreren på det første kurset fortalte meg jo også at CV-en min og søknadene mine så helt fine ut.

CV-en hennes, som Utrop får se, er skrevet på korrekt norsk og inneholder flere relevante praksisplasser og vikariater. Utdanning og arbeidserfaring fra Ukraina kan hun også vise til. Hvordan kan det ha seg at NAV ikke har klart å gi henne et bedre tilbud?

Tiltak virker
Det uavhengige forskningsinstituttet Frisch-senteret har flere forskere som har fordypet seg i arbeidsmarkedstiltak og deres effekt for folk med minoritetsbakgrunn. I en rapport fra 2013 gjør forskerne Inés Hardoy og Tao Zhang en systematisk gjennomgang av tiltakene arbeidsmarkedsopplæring (AMO), praksisplass og lønnstilskudd, samt tiltakskjede. De har et omfattende datamateriale og bruker statistiske metoder for å fastslå blant annet hva som skjer med ulike grupper i månedene etter at de går ut av tiltak, altså i den avgjørende fasen når man skal prøve å skaffe seg jobb.

Optimister som leser rapporten, vil bite seg merke i at tiltak virker; jevnt over bedrer tiltak sjansen for å få jobb. Men det er stor forskjell på hvor gode resultater de ulike tiltakene gir. Praksisplass, som svært mange innvandrere har vært innom, er det som virker desidert dårligst. Lønnstilskudd er det som virker best, men det kan det se ut som NAV ikke har tatt konsekvensen av, i hvert fall ikke i den tidsperioden forskerne har undersøkt (1993-2007).

«[...]Lønnstilskudd er det tiltaket som har den klart største overgangen til arbeid for alle grupper, men er samtidig det tiltaket som brukes minst,» som det heter i rapporten. Dette er ikke ny kunnskap; funnet stammer fra 2006. Likevel meldte integreringsminister Sylvi Listhaug så sent som 1. mai år at hun vil gjøre arbeidspraksis til en del av introduksjonsprogrammet for nye innvandrere.

Det blir fristende å spørre: Holder ikke politikerne og NAV seg oppdatert på hvilke tiltak som virker? 

NAV: – Følger forskningen 
– Vi kjenner godt den kritikken du tar opp. En del personer blir utsatt for det forskerne kaller innlåsning og får tiltak som ikke passer godt nok til dem i deres situasjon. Men NAV legger vekt på å bruke de tiltak som forskerne finner at har størst effekt.

Det sier Jan Erik Grundtjernlien, som er seksjonssjef ved Tiltaksseksjonen i Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Han forteller at NAV nylig har gjort endringer i reglene nettopp for å gjøre tiltakene de tilbyr mer innrettet mot overgang til arbeid.

– De nye reglene, som ble innført 1. januar, vil nok bøte på en del av problemene. Reglene innebærer tettere oppfølging fra NAV sin side. Det å bare utplassere folk på en arbeidsplass, fører til at man mislykkes. Hvis man ikke følger opp systematisk, enten fra NAV eller tiltaksarrangør sin side, fungerer det ikke, sier han.

I fremtiden skal det ordinære arbeidslivet i større grad danne utgangspunktet for å skaffe seg relevant erfaring og kompetanse.

– Det fungerer bedre enn å ha folk i en skjermet setting på tiltak. Arbeids- og velferdsdirektoratet har vært med i forarbeidet til regelendringene, som har bakgrunn i blant annet det som kom fram i Brofoss-utvalgets utredning, forklarer han.

Det er flere endringer på trappene. NAV ønsker å dreie mer av aktiviteten over mot kompetansegivende tiltak, forteller Grundtjernlien. Det er særlig viktig for innvandrere, for forskningen viser at en viktig grunn til at mange innvandrere ikke kommer seg i arbeid, er at de mangler kompetanse som det er behov for på det norske arbeidsmarkedet.

– Et nytt tiltak som vi nå jobber med å få etablert, er et toårig program for å gi innvandrere opplæring både i norsk og andre, grunnleggende ferdigheter. Tiltaket er spesielt ment for dem som verken har rett til videregående opplæring for voksne, introduksjonsprogram eller andre eksisterende ordninger. Det nye tiltaket vil blant annet gi mulighet for videregående opplæring eller fagutdanning mens man går på tiltak. SSBs fremskrivninger viser at vi i 2024 vil ha et overskudd på arbeidsmarkedet på 200.000 personer med grunnskole eller lavere, samtidig som det vil mangle 90.000-100.000 personer med fagutdanning, forklarer han videre.

Svekket selvtillit
Et tiltak som det Grundtjernlien beskriver, som gir reell kvalifisering og kompetanseheving, har vært ønsket lenge av mange. Men det kommer sent for en som Larysa Kristiansen. Hun forteller oss at hun nokså tidlig i løpet fikk beskjed av sin NAV-konsulent om å ringe rundt til de arbeidsgiverne hun søkte jobb hos. Men det fungerte dårlig.

– Jeg opplevde flere ganger at folk ikke forsto meg over telefon. Det gjorde at jeg mistet noe av selvtilliten når det gjelder muntlig norsk. Derfor sluttet jeg å ringe.

Hva hvis du fikk tilbud om fast jobb i kassa på Rimi i morgen, ville du takket ja til det?

– Nei, jeg tror ikke det.

– Hva med å ta en annen ufaglært jobb?

– Jeg vet ikke om det er noe for meg.

– Mange tar jobber de er overkvalifisert til i starten av karrieren.

– Ja, jeg ser poenget ditt. Hun trekker på det.

– Men det jeg ønsker, er jo en jobb der jeg i det minste kan bruke noen av kvalifikasjonene mine.

– Hva slags jobb ville du takket ja til?

– Noe innen regnskap. Kanskje noe som har med administrasjon å gjøre.

– Dilemma
Oddbjørn Raaum er direktør ved Frischsenteret og utdannet økonom. Han har blant annet forsket på innvandrere på arbeidsmarkedet. Han mener historien til Larysa Kristiansen illustrerer noen dilemmaer på det norske arbeidsmarkedet. 

– Vi gir trygd og annen støtte til dem som står uten jobb. NAVs hjelp innebærer en økonomisk kompensasjon for at man ikke har jobb. Dermed kan det hende at motivasjonen for å ta en dårlig betalt, ufaglært jobb ikke blir den største.

Det er likevel vanskelig å generalisere, understreker han.

– Det kan være mange faktorer som gjør at folk ikke kommer seg inn på arbeidsmarkedet. Det kan være svekket helse og mye annet som påvirker, sier han.

Også Jan Erik Grundtjernlien i Arbeids- og velferdsdirektoratet tror en del akademikere med utenlandsk bakgrunn kan oppleve å få det ekstra tøft på det norske arbeidsmarkedet. Tall fra SSB viser at problemet med overkvalifisering er langt større for innvandrere med høy utdanning enn for innfødte med tilsvarende utdanning. Det er ikke vanskelig å forstå at Larysa Kristiansen ikke ønsker å bli en del av den statistikken.

– Vi er avhengig av at arbeidsgiverne ser verdien i å ansette folk. Dette er faktorer som ligger langt utenfor NAVs område. Vi har ikke så mange tiltak å tilby hvis du allerede har den kompetansen som skal til for å få jobb. Vi får ikke instruert arbeidsgiverne. Det neste skrittet fra arbeidstrening til jobb vil eventuelt være lønnstilskudd, for da tilbyr man arbeidsgiverne noe for å ta folk inn, sier han.  

Fakta

Mens folk deltar på tiltak, synker sannsynligheten for at de kommer ut i jobb. Forskere kaller dette innlåsningseffekten. 

Forskerne Hardoy og Zhang konkluderer slik i rapporten Innvandrere i arbeid: Hjelper arbeidsmarkedstiltak? (2013): 

"Arbeidsmarkedstiltak som er godt tilpasset arbeidsmarkedets behov, vil skape en bedre ”kopling” mellom den kompetansen som innvandrerne har, og den kompetansen arbeidsmarkedet trenger. Å bedre ”koplingen” mellom ledige personer og ledige jobber er generelt en av NAVs viktigste oppgaver."