Et skråblikk på det nordiske integrasjonsfeltet i dag

0Shares

Innlegg på Nordisk Integrasjonskonferanse – Stavanger Forum 7. april 2005

Jeg takker for invitasjonen til å delta på Nordisk Integrasjonskonferanse her i Stavanger. Stavanger, som er landets fjerde største by, er et bra valg av vertsby for en slik konferanse. Stavanger er spesielt kjent for sin internasjonale tilknytning gjennom oljenæringen. Både innvandring og internasjonale selskaper har bidratt til at Stavanger i dag er en by preget av etnisk og kulturelt mangfold. Stiftelsen Internasjonalt Hus, som står som arrangør for denne konferansen, har også utviklet seg som et positivt tilskudd for byen med en rekke kulturelle og kompetanseutviklende aktiviteter. Jeg vil berømme arrangørene for et meget spennende og innholdsrikt program for denne Nordiske Integrasjonskonferansen.

Jeg setter stor pris på at nordiske kollegaer har tatt turen hit for å utveksle erfaringer med oss. De nordiske land har mange felles utfordringer når det gjelder integrerings- og mangfoldsarbeid. I utformingen av politikken i Norge ser vi alltid hen til det som gjøres i Danmark og Sverige på feltet, både for å la oss inspirere til nye og bedre løsninger og for eventuelt å lære av de feil som gjøres. Vi jobber på et felt hvor det ikke finnes noen enkle løsninger eller en fasit. Erfaringsutveksling og formidling av gode eksempler er derfor et viktig bidrag til kompetanseutvikling.

Hva er formålet med den norske integreringspolitikken?

Jeg vil i dag si noe om hva som er formålet med den norske integreringspolitikken. Men hva menes egentlig med integrering?

På den ene siden brukes det om tiltak og politikk som omhandler de forutsetninger som må til for at nyankomne innvandrere skal kunne inkluderes og delta i samfunns- og arbeidslivet og forsørge seg selv i størst mulig grad.

Samtidig brukes det også for å beskrive politikken for å møte det nye mangfoldet i befolkningen når det gjelder religiøs, kulturell og språklig bakgrunn. Etter min mening er dette noe annet enn politikken som retter seg mot nyankomne. I Norge har vi derfor valgt å gjøre et skille mellom integreringspolitikken og ambisjonen om mangfold gjennom inkludering og deltakelse. Politikken for mangfold omfatter alle borgerne.

I St. meld. nr. 49 (2003-2004) Mangfold gjennom inkludering og deltakelse – ansvar og frihet, som ble lagt fram for Stortinget høsten 2004, presenterer regjeringen prinsippene for denne politikken. Dette kommer jeg tilbake til.

Nærmere om integreringspolitikken

De siste årene har omlag 100 000 mennesker til enhver tid bodd her kortere enn 5 år. Nyankomne innvandrere står overfor helt andre utfordringer enn mer etablerte innvandrere og etterkommere. De viktigste tiltakene i integreringspolitikken er rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram og rett og plikt til norskopplæring.

Introduksjonsordningen markerer et veiskille i norsk integreringspolitikk. Her er et uttalt mål å ta utgangspunkt i den enkeltes ressurser og tilby kvalifisering som er individuelt tilpasset den enkeltes behov. Vi skal bevege oss bort fra den tidligere praksis med sosialhjelp som bidro til klientifisering og passivitet. Målet er å få til et system der man helt fra begynnelsen må yte for å motta. Det innebærer respekt for den enkelte. Erfaringer så langt tyder på at kommuner som, i tråd med lov om introduksjonsordning, tilrettelegger for et individuelt tilpasset og strukturert opplæring for den enkelte, oppnår positive resultater.

Blant de viktigste svakhetene så langt, er mangelen på mål for integreringsarbeidet. En undersøkelse UDI har gjort viser at få kommuner, bare 24 prosent, har satt seg konkrete mål – for eksempel for hvor mange som skal være i arbeid eller utdanning etter endt program.

Helhetsinntrykket er likevel at kommunene gjør et godt arbeid med introduksjonsprogrammet, og at introduksjonsloven er et godt verktøy for integreringsarbeidet. Jeg er også glad for at hele fire av ti kommuner tilbyr introduksjonsprogram til innvandrere som ikke har lovfestet rett til dette. Dette viser at kommunene har en egeninteresse i å jobbe godt med å gjøre innvandrerne mer selvhjulpne

Nærmere om mangfoldspolitikken

Befolkningen i Norge er i dag sammensatt av mennesker med ulik religiøs tilhørighet, språkbakgrunn og verdisett, og med bakgrunn fra mer enn 200 land. På 35 år har innvandrerbefolkningen, dvs. personer med to utenlandsfødte foreldre, økt fra 1,5 prosent av befolkningen til 7,6 prosent. Mitt og regjeringens utgangspunkt er at dette mangfoldet beriker Norge og er ønskelig.

Mangfoldspolitikken har et bredere perspektiv enn integreringspolitikken og omfatter i utgangspunktet alle i samfunnet, flertall som mindretall, innvandrere og ikke- innvandrere, nyankomne og mer etablerte. Målet er å gi alle borgere, uavhengig av religiøs, kulturell, etnisk og språklig bakgrunn, like muligheter til å gjøre selvstendige valg for hvordan de vil ordne livene sine. Målet er samtidig at det ikke skal utvikle seg store sosiale og økonomiske forskjeller som følger etniske skillelinjer, og at forholdet mellom grupper og miljøer i befolkningen utvikler seg harmonisk og uten store sosiale spenninger.

Det nye mangfoldet i befolkningen innebærer at vi må erkjenne at det finnes mange ulike måter å være norsk på. Borgere i Norge er mennesker med ulike slektshistorier, hverdagsliv, religion, tradisjoner, skikker, verdiorienteringer, hjemmespråk og de vil ha ulik hudfarge. Vi må derfor få en mer inkluderende forståelse av hva det vil si å være norsk. Dette skjer best ved at alle grupper i befolkningen er inkludert og representert på ulike samfunnsområder.

Når befolkningen blir mer forskjellige med hensyn til livsstiler, trosspørsmål og verdiorientering, er det samtidig meget viktig at vi har noen felles kjøreregler. Regjeringen er opptatt av at alle må slutte opp om grunnleggende rettigheter og plikter, og vise respekt for demokratiske spilleregler, også om man er uenig i utfallet av konkrete saker. Regjeringen mener at man oppnår best oppslutning rundt felles kjøreregler ved å legge til rette for like muligheter for deltakelse på alle samfunnsområder, og at rettigheter og plikter gjelder for alle.

Todelingen i de politiske målsettingene /integrering – mangfold

Dagens situasjon er kjennetegnet ved at første kull etterkommere, født i Norge av foreldre som har innvandret, er i ferd med å bli voksne. Jeg mener det gir feil signal å snakke om hvorvidt barn og unge som er vokst opp i Norge er integrert eller ikke. Et riktigere perspektiv er om de unge deltar i samfunnet og faktisk er inkludert og føler seg inkludert.

Vi er nå i en fase i nyere norsk innvandringshistorie, der det er viktigere å kunne skille mellom ulike målgrupper og være mer presise på hvem politikk og tiltak er ment for. Regjeringen foreslår derfor differensierte mål i politikken for førstegenerasjons innvandrere og etterkommere. For begge grupper er det viktig å skille mellom to dimensjoner som inkludering og deltakelse må måles langs; den ene er levekår og deltakelse, og den andre er tilknytning og identitet.

For førstegenerasjons innvandrere er målet å ha arbeid og være økonomisk selvhjulpen, lære norsk og innta en aktiv og åpen holdning til samfunnet, sette seg inn i grunnlaget for norsk samfunnsliv, legge forholdene til rette for barn og unges samfunnsdeltakelse, og oppleve aksept for den man er.

For etterkommere er målene blant annet at de bør mestre skole og utdanning på linje med andre, ha like muligheter i arbeid som voksne, delta på linje med andre i det sivile og politiske liv, og oppleve tilhørighet og aksept for den man er. Ambisjonene er altså høyere for etterkommerne. For de er Norge ”hjemme”. Når det gjelder levekår, skal ulempene som kan følge med å innvandre, ikke gå i arv til barna.

Regjeringen setter også opp flere mål for alle som bor i Norge. De to første berører like rettigheter og plikter, og fravær av rasisme og diskriminering. En annen målsetting er at alle borgere, enten de tilhører flertallet eller mindretallene, må ha vilje og evne til å inkludere andre som er forskjellige fra seg selv. Alle som bor i Norge må respektere at det finnes mange måter å være norsk på. Voksne innvandrere og deres etterkommere skal som andre borgere bli anerkjent for den de er.

Hvordan samsvarer organiseringen av integreringsfeltet med målsettingene?

Fra 1. januar 2005 er det opprettet en ny avdeling i Kommunal- og regionaldepartementet, Integrerings- og mangfoldsavdelingen og fra 1. januar 2006 deles Utlendingsdirektoratet i to; et nytt UDI med ansvar for innvandringsregulering og et Integrerings- og mangfoldsdirektorat. Formålet er en mer styrket, mer koordinert og samordnet innsats for å inkludere innvandrere i det norske samfunnet.

Mangfoldspolitikken angår alle borgere og alle samfunnssektorer. Mangelen på konkrete målsettinger når det gjelder sektormyndighetenes arbeid overfor innvandrerbefolkningen er en viktig årsak til at inkluderings- og integreringsarbeidet ikke har vært drevet effektivt nok. Sektoransvaret, som innebærer at den enkelte fagmyndighet har ansvaret for tjenestetilbudet til alle grupper av befolkningen, må derfor styrkes. I tillegg er det behov for å styrke departementets rolle som samordningsorgan. Dette er noe av bakgrunnen for at jeg har igangsatt denne omorganiseringen.

Debatten om innvandringsregulering har til tider bidratt til å trekke oppmerksomheten bort fra integreringsarbeidet og arbeidet med mangfold og inkludering. Med en egen avdeling i departementet og et eget Integrerings- og mangfoldsdirektorat vil arbeidet gis høyere prioritert og både departementet og direktoratet kan i større grad kunne måles etter hva de oppnår på dette feltet.

Regjeringen har startet et arbeid med å utvikle målbare og konkrete mål for hva sektormyndighetene skal oppnå innenfor eget ansvarsområde i forhold til ulike målgrupper. Klarere målsettinger på alle samfunnsområder er en forutsetning for å motvirke systemtiske og store forskjeller i livssituasjon for ulike befolkningsgrupper etter etniske kjennetegn. På denne måten kan vi følge virkningen av politikken, og måle resultater, over tid.

Politisk oppmerksomhet trengs for å gi integreringsarbeidet og arbeidet med mangfold og inkludering legitimitet og prioritet, samtidig er det også viktig at kommunene tydelig forankrer dette arbeidet og gjør arbeidet mer mål og resultatorientert. Det meste av arbeidet med integrering og inkludering skjer jo i kommunene hvor innvandrerne bor. Statens oppgave er å skape gode rammebetingelser og utvikle styringsverktøy for arbeidet lokalt.

Målet er at det nye Integrerings- og mangfoldsdirektoratet i større grad skal være et kompetansesenter for kommunene både i forhold til arbeidet med nyankomne innvandrere og i forhold til arbeidet med mangfold og inkludering. Direktoratet skal ha et særskilt ansvar for utviklingsarbeid på feltet, bl.a. når det gjelder å utvikle metoder og verktøy kommunene kan bruke i sitt arbeid. Direktoratet skal formidle og spre gode erfaringer, etablere nettverk og utvikle kompetansehevingstiltak for ansatte i kommuner, fylkeskommuner og statlige etater som arbeider på feltet. Arbeidet med å øke kunnskapen om hvordan offentlige tjenester kan tilpasses brukernes behov vil også stå sentralt.

Hvilke utfordringer står man overfor?

Vi får stadig høre at integreringspolitikken er mislykket. Jeg mener at dette er en myte. Et omfattende statistikkgrunnlag, som ble utarbeidet i forbindelse med den nye stortingsmeldingen, viser at virkeligheten er mye mer sammensatt enn som så. Integrering tar tid og vi står overfor en rekke utfordringer, men samtidig viser statistikken at utviklingen går i riktig retning på de fleste områder.

Statistikk viser at 1. generasjon forbedrer levekårene med økt botid, og etterkommerne kommer bedre ut enn 1. generasjon. Samfunnet har også unngått åpen sosial konflikt mellom etniske grupper, av typen man har sett i bl.a. England. Hovedbudskapet er likevel at bildet er svært sammensatt, og at det også er flere trekk som bekymrer (skole drop-out, fattigdom/inntektsskjevhet, arbeidsledighet, kriminalitet)

Det er behov for en ekstra innsats på de fleste samfunnsområder for å nå målet om å inkludere innvandrere og etterkommere i det norske samfunnet. Jeg vil likevel fremheve fire områder som spesielt viktige for å gi alle barn og unge, uavhengig av foreldrene fødeland, like muligheter til samfunnsdeltakelse og til å gjøre valg for sine egne liv:


  • Voksnes ansvar for barns muligheter
  • Like muligheter i utdanning
  • Innpass og muligheter i arbeidslivet
  • Brukernes behov og tilpasning av offentlige tjenester.


Voksnes ansvar for barns muligheter

Det er en klar sammenheng mellom foreldrenes levekår og deres barns framtidsutsikter i Norge. Vi vet også at foreldrenes holdninger, skikker og tradisjoner kan begrense barns muligheter til å delta. Regjeringen forventer at voksne innvandrere innretter seg slik at det ikke skaper hindringer for at barna kan delta i det norske samfunnet og gjøre selvstendige valg. Samtidig må myndighetene legge til rette for et samfunnssystem og et holdningsklima som bidrar til inkludering og likeverdighet, bl.a. med å motarbeide diskriminering.

At voksne innvandrere blir inkludert i arbeids- og samfunnsliv er helt avgjørende for levekårene for både voksne og barn. Ansvaret ligger hos myndighetene, arbeidslivets parter, den enkelte arbeidsgiver og kollega, men også i den voksnes egen innstilling til livet i Norge. Introduksjonsprogram og rett og plikt til norsk er for eksempel viktige tiltak for at nyankomne innvandrere skal kunne komme i arbeid, forsørge seg selv og familien og fungere som gode foreldre for sine barn i Norge.

Eksempel på nytt tiltak mht. levekår: Selv om folk har bodd lenge i Norge, kan de likevel ha behov for kvalifisering for å komme inn på arbeidsmarkedet. Regjeringen vil prøve ut et nytt tiltak: ”Ny sjanse” – etter samme modell som introduksjonsordningen, men som er beregnet på sosialhjelpsavhengige innvandrere som i lengre tid har vært utenfor arbeidsmarkedet.

En god del innvandrere har vokst opp under forhold som skiller seg mye fra dagens norske samfunn. Dette gir egne utfordringer i oppdragelsen av barna, som kan møte helt andre forventninger fra samfunnet omkring.

Eksempel på nye tiltak mht holdninger og atferd: Regjeringen ønsker å involvere innvandrerbefolkningen i større grad i sosialt arbeid og informasjonsarbeid som angår dem selv, og vil blant annet utlyse forsøksmidler til hjelp-til-selvhjelps baserte prosjekter innenfor helse, familie, ungdom og kjønnsrolleproblematikk.

Like muligheter i utdanning

Regjeringen mener at utdanning er det viktigste innsatsområdet overfor barn og unge for å forebygge at store økonomiske og sosiale forskjeller vil følge etniske skiller i framtiden. Dagens skole klarer i for liten grad å leve opp til målet om at alle elever skal ha tilpasset opplæring. Dette har blitt mer synlig gjennom nyere innvandring som har medført større variasjoner i elevenes bakgrunn.

Dersom en skal lykkes med å inkludere alle grupper i skole og opplæring, er det behov for tiltak så tidlig som mulig, og aller helst før skolestart. Det er en utfordring at en del elever, selv om de er født og oppvokst i Norge, ikke kan norsk ved skolestart. Spesielle utfordringer gjelder for elever som innvandrer i løpet av skolealder og særlig for dem med svak skolebakgrunn fra hjemlandet.

Høsten 2003 la Utdanningsmyndighetene fram en femårig Strategiplan for likeverdig utdanning i praksis som skal bidra til økt deltakelse og bedre læring for elever med innvandrerbakgrunn. St. meld. nr. 49 om mangfold bygger videre på disse tiltakene men forslår også noen nye.

Eksempel på tiltak for å bedre språkutviklingen blant barn: Regjeringen vil spre erfaringer med bruk av språkkartleggingsverktøy for fireåringer ved helsestasjoner. Målet med kartleggingen er å avdekke behov for styrking av språkutvikling og eventuelt tilråde barnehageplass med ekstra språkoppfølging.

Eksempel på tiltak for å bedre overgangen til norsk skole: For å styrke svake elevers muligheter til å lykkes i skolen, vil regjeringen iverksette sommerskoletilbud spesielt beregnet på ungdom som ankommer Norge underveis i skolegangen.

Innpass og muligheter i arbeidslivet

Å sikre innpass og like muligheter i arbeidslivet for innvandrere er ikke et nytt politisk mål eller en ny utfordring, men minst like viktig i dag som tidligere. Arbeid gir sosial anerkjennelse og skaper økonomisk selvstendighet. Å få flest mulige innvandrere i arbeid er også en investering i barns oppvekstvilkår. Når unge oppmuntres til å ta utdanning, blir det i neste omgang avgjørende at de faktisk kommer inn på arbeidsmarkedet på linje med jevnaldrende.

Diskriminering er et vesentlig hinder for innvandrere både ved ansettelse og i videre arbeidskarriere. Nyere studier viser at utdanning fra Norge eller perfekte norskkunnskaper ikke holder for arbeidsgivere. Ikke-vestlige innvandrere med høy utdanning diskrimineres uansett. Dette er selvsagt tragisk for den enkelte som rammes, samtidig som det er et samfunnsøkonomisk problem.

To nye kapitler om likebehandling i arbeidsmiljøloven og regjeringens forslag til ny lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. er viktige milepæler i arbeidet for å styrke det rettslige vernet i arbeidslivet spesielt og i samfunnet generelt. Et lovforbud mot diskriminering er imidlertid ikke tilstrekkelig for å hindre usaklig forskjellsbehandling. Det er også behov for en holdningsendring blant arbeidsgivere både i statlig, kommunal og privat sektor.

Staten er en viktig arbeidsgiver og har et særlig ansvar for å gå foran. En statlig sektor som gjenspeiler befolkningens sammensetning kan dessuten yte bedre tjenester og lettere forstå og ivareta befolkningens varierte behov. Regjeringen har derfor videreført en ordning med å pålegge statlige virksomheter å innkalle minst en person med innvandrerbakgrunn til intervju ved tilsettinger, såfremt søkeren er kvalifisert for stillingen. Pålegget har så langt hatt en positiv effekt både ved at andelen personer med innvandrerbakgrunn som har blitt innkalt til intervju har økt og andelen som har blitt tilbudt jobb.

Regjeringen ser også på gründervirksomheten blant innvandrere i Norge som et positivt bidrag til verdiskapningen i samfunnet, og vil legge til rette for å utnytte mer av etablererpotensialet blant innvandrerbefolkningen, som i dag forblir uutnyttet. I løpet av våren vil regjeringen sette i gang forsøk med etablerervirksomhet blant innvandrere. Hensikten er å prøve ut hvordan en best legge til rette for at innvandrere kan livnære seg selv gjennom å etablere egen bedrift.

Brukernes behov og tilpasning av offentlige tjenester

Det er en utfordring å sikre at offentlige tjenester fungerer etter intensjonene for alle befolkningsgrupper, og at alle kan få del i et likeverdig tilbud. Det stiller krav til selve tjenestetilbudet, men også til de ansatte som skal yte tjenestene. Mangfoldet i befolkningen krever nytenkning og kritisk vurdering av samfunnsløsninger og offentlige tilbud, på alle forvaltningsnivåer og fagområder.

Utgangspunktet er at lik behandling av personer som er forskjellige, kan fungere urettferdig og som en form for indirekte diskriminering. Å ta hensyn til at folk er forskjellige er å respektere mangfoldet i befolkningen i praksis. Hva som kan prioriteres av tilpasning og tilrettelegging, må vurderes opp mot praktiske og økonomiske rammer. Tjenesteyter må imidlertid være særlig oppmerksom i tilfeller hvor:


  • Tjenesteyter er alene om å yte tjenesten (politi, skattevesen)
  • I situasjoner hvor folk er ekstra sårbare, f. eks. rundt fødsel og dødsfall
  • Der man har å gjøre med nye brukergrupper og udekkede behov.


Til slutt vil jeg understreke at det er viktig at både politikkutvikling og det arbeidet som gjøres i kommunene når det gjelder integrering av nyankomne og arbeidet med mangfold og inkludering baseres på kunnskap og fakta. Effektene av gjeldende politikk og tiltak må evalueres for å sikre at eventuelle svakheter forbedres og at gode eksempler formidles videre.

Gode levekårsdata er grunnleggende for å kunne følge opp politikken på dette feltet. Regjeringen ønsker framover å følge særskilt med på utviklingen for etterkommerne i deres møte med skole/utdanning og arbeidsmarkedet. Det viktigste målet på om mangfolds- og inkluderingspolitikken lykkes, er at etterkommerne av innvandrere ikke plasserer seg dårligere i samfunnsbildet enn andre når de blir voksne. Ettersom etterkommerne av innvandrerne fortsatt er unge, har man i dag begrenset kunnskap om hvordan de vil klare seg. Hvordan det går med de første kullene, vil imidlertid gi viktige signaler til de som kommer etter.

Med de store satsninger, reformer og tiltak regjeringen har iverksatt de siste årene, har vi lagt grunnlaget for å lykkes i dette viktige arbeidet.