EUs asyl- og innvandringspolitikk i endring – hvilke konsekvenser får dette for Norge?

0Shares

Innlegg på UDIs vårkonferanse 26. april 2005

Jeg ønsker å begynne med å gi ros til UDI for å ha satt EUs asyl- og innvandringspolitikk som tema for vårkonferansen 2005. Dette er et viktig tema som også har konsekvenser for Norge. Det er også positivt å se at det er stor interesse for dette spørsmålet både i forvaltningen og ellers.


EUs justis- og innenrikssamarbeid

Asyl- og innvandringspolitikken er en del av EUs justis- og innenrikssamarbeid i området for frihet, sikkerhet og rettferdighet. Dette området har utviklet seg til å bli et av de høyest prioriterte i EU. Det er flere grunner til dette.

Den frie bevegelsen av personer innenfor Europas grenser er viktig både for gjennomføringen av et indre marked og som brobygger mellom Europas folk.

Opphøret av kontroll på de indre grenser har gitt behov for felles regler for yttergrensekontroll og utvikling av felles visumpolitikk. Et styrket politi- og rettslig samarbeid står sentralt på det justispolitiske området. Det har samtidig vært nødvendig å utvide samarbeidet om asyl- og innvandringspolitikken. Siden Dublin-konvensjonen først ble vedtatt tidlig på 90-tallet har vi sett et EU-samarbeid i akselererende hastighet, ikke minst på asylområdet. Norge har ingen avtaler om å delta i EUs asyl- og innvandringspolitiske samarbeid — utenom Dublin. Vi erfarer imidlertid i det daglige at den politikk og lovgivning som våre naboland i EU innfører, også påvirker oss.

Jeg tror vi kan gå så langt som å si at EUs arbeid for å skape en felles europeisk lovgivning i sentrale asyl- og innvandringspolitiske spørsmål har ført med seg et paradigmeskifte innefor dette forvaltningsområdet. Mens strømmen av asylsøkere i lang tid kan sies å ha vært et svarteperspill mellom europeiske land, går Europa nå i retning av en mer enhetlig forvaltning som både ivaretar landenes og asylsøkernes interesser.

Terrorhandlingene som rammet New York og Madrid har satt et fornyet søkelys på samfunnssikkerhet og sårbarhet. Det internasjonale samarbeidet for å bekjempe terror har også satt søkelys på problemene med illegal innvandring og personer uten kjent identitet. Slike problemstillinger vil med stor sannsynlighet også komme til å stå høyt på dagsorden i det europeiske samarbeidet i tiden fremover.

Jeg vil i det videre fokusere på tre hovedtema:


  • Hvorfor er EU-samarbeidet viktig for Norge?
  • Hvilke felles utfordringer må vi ta tak i fremover?
  • Hva er regjeringens strategi i EU-arbeidet?



Hvorfor er EU-samarbeidet viktig for Norge?

Først vil jeg snakke om hvorfor EU-samarbeidet er viktig for Norge.

Norges forhold til EU er preget av både nærhet og avstand på samme tid. Vi er en aktiv deltaker i deler av samarbeidet gjennom flere tilknytningsavtaler, samtidig som vi ikke er EU-medlem.

EØS-avtalen har åpnet opp for deltakelse og fri bevegelse blant annet av personer i et indre europeisk marked. Norske borgere har mulighet til å arbeide, studere eller nyte pensjonisttilværelsen innenfor EØS-området, etter de samme regler som gjelder for EU-borgere.

Schengen-samarbeidet bygger på samme grunnidé som den nordiske passunion, nemlig å styrke det kulturelle og økonomiske felleskap mellom landene, ved å fjerne personkontroll på de indre grensene. I tillegg innebærer Schengen-avtalen at det opprettes felles yttergrenser. Schengen-samarbeidet omfatter grensekontroll, visumsamarbeid, ulovlig innvandring og retur av personer med ulovlig opphold. Schengen-samarbeidet er også viktig for et styrket politisamarbeid, blant annet gjennom innføringen av det såkalte Schengen informasjonssystemet (SIS). Selv om Schengen-samarbeidet nå er en integrert del av EU og EUs ordinære beslutningsstruktur, deltar Norge nærmest på lik linje med EU-land i videreutviklingen av det praktiske Schengen-samarbeidet gjennom et særlig opprettet fellesorgan.

Norge deltar også i Dublin-samarbeidet som gir regler om hvilken medlemsstat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsak. Dette er et viktig instrument som sikrer en asylsøker retten til å få behandlet søknaden i ett land, og hindrer asylshopping innenfor et Europa uten grenser. Dublin-avtalen var da den ble undertegnet tidlig på 90-tallet, det første virkelige initiativ for et tettere regionalt samarbeid om asylpolitikk i Europa. Daværende FN-høykommisær for flyktninger Sadako Ogata ga EU-landene ros for å ha tatt et viktig skritt i retning av et regionalt, forpliktende samarbeid om asyl- og flyktningpolitikk ved å få på plass Dublin-reglene. Maastricht-traktaten trådte i kraft i 1993. EU identifiserte der for første gang asyl- og innvandringspolitikk som et område av felles interesse. Amsterdam-traktaten har ytterligere forsterket samarbeidet innen EU.

Gjennom EØS-, Schengen- og Dublin-samarbeidet deltar Norge i en betydelig del av EUs samarbeid på området frihet, sikkerhet og rettferdighet. Vi deltar imidlertid ikke i EUs asyl- og innvandringspolitikk, med unntak av Dublin-samarbeidet. Hva betyr dette i praksis?

Asyl- og migrasjonspolitikk utformes ikke i et vakuum. Norge verken kan eller bør utforme sin politikk uten å være oppmerksom på hva våre naboland og samarbeidspartnere gjør. Vi vet at internasjonale migrasjonsstrømmer er sensitive for ulik lovgivning og praksis mellom land. Og at geografisk beliggenhet spiller en rolle. Som en del av Europa blir vi uansett berørt.

Et godt eksempel er endringene i asylsøkertallene.

Tilstrømningen av asylsøkere

De senere årene har vi sett en markant nedgang i asylsøkertallene både til Norge og til Europa for øvrig. Nedgangen i fjor var stor i Norge, med ca. 50 prosent. De første månedene av 2005 viser en fortsatt nedadgående trend.

En del av den store nedgangen kan forklares med de tiltakene regjeringen har satt i verk for å verne om asylinstituttet og begrense tilstrømningen av personer som ikke antas å ha beskyttelsesbehov. Jeg mener disse tiltakene er viktige for å forklare den forholdsvis store nedgangen i Norge sammenliknet med andre europeiske land.

Likevel er nedgangen i asylsøkertallene også en europeisk trend. Jeg mener dette i stor grad skyldes den felles innsatsen som er gjort for å få kontroll med ankomstene og asylshopping i Europa. I fjor ble det konstatert, gjennom Dublin-samarbeidet, at omtrent 30 % av søkerne hadde søkt om asyl i et annet land i Europa før de kom til Norge. Med Dublin-samarbeidet har man dermed fått helt konkrete tall for asylshopping og nye muligheter til å håndtere problemet. Blant annet ved å registrere fingeravtrykk fra asylsøkere i Eurodac databasen, straks en søknad er registrert.

Videre antas utvidelsen av EU å kunne forklare noe av nedgangen i antallet asylsøkere. For noen år tilbake kom det et stort antall asylsøkere til Norge fra land som i dag er EU-medlemmer. Personer fra disse landene kan i dag legalisere sitt opphold og skaffe seg arbeid i Norge på andre måter enn gjennom å fremme en asylsøknad.


Felles utfordringer på asyl- og innvandringsområdet

Migrasjon kan være et alternativ for de som ønsker å forbedre sin egen økonomiske situasjon. Vi skal ikke tilbake lengre enn til begynnelsen av 1900-tallet for å se dette i Norge. Nordmenns utvandring til Amerika brakte med seg positive økonomiske ringvirkninger også i Norge.

Asyl- og innvandringspolitikken må sees i sammenheng med de internasjonale migrasjonsstrømmene. Vi lever i en globalisert verden. Handelen over grenser øker stadig. Den teknologiske utviklingen går raskere enn noen gang. Kommunikasjonene blir stadig bedre. Og mennesker beveger seg stadig hyppigere og av ulike grunner over landegrensene. De senere årene har vi også i økende grad blitt oppmerksomme på den internasjonale organiserte kriminaliteten og de uhyggelige konsekvensene av internasjonal terrorisme.

EUs flerårige program for frihet, sikkerhet og rettferdighet — det såkalte Haag-programmet — tar tak i disse felles utfordringene. Blant annet som Schengen-medlem får dette programmet også innvirkning på Norge.


Sikre fortsatt beskyttelse for de som trenger det

Som sagt, mener jeg at det europeiske samarbeidet har bidratt til en bedre håndtering av asylspørsmålene i Europa. Det har skapt en felles europeisk forståelse for de internasjonale forpliktelser vi har i henhold til Geneve-konvensjonen, og slått fast grunnleggende standarder for prosedyrer, kriterier og behandling av asylsøkere i mottaksfasen.

EU er i dag et samarbeid med 25 medlemsland. Ikke minst i forhold til de nye medlemsland har det vært avgjørende at EU har et regelverk — et acquis – som setter felles rettssikkerhetsstandarder og gir garantier for behandling av asylsøknader på tvers av Europa. Å innfri forpliktelsene som følger av EUs felles regler på dette området, har vært en stor utfordring i mange av de nye medlemslandene. EU-kommisjonen og EUs råd har nedlagt et omfattende arbeid for å bistå de tiltredelseslandene i gjennomføringen av regelverk og oppbygging av nasjonal administrasjon som skal sikre at disse landene blir i stand til å håndtere migranter og asylsøkere i samsvar med anerkjente prinsipper. Dette er også av stor viktighet for Norge, blant annet fordi vi skal samarbeide med de nye medlemslandene innenfor Dublin-reglene. Vi har da også fra norsk side gjennom en årrekke bidratt til kompetanseutvikling og informasjonsutveksling blant annet med de baltiske land på asyl og flyktningområdet for å bistå disse landene i å kunne etterleve forpliktelsene som følger av internasjonale regler.

Vi har også gjennom den såkalte Budapest-prosessen gjennom mange år samarbeidet med EU-land, EU-kommisjonen og land i øst- og sentral-Europa med sikte på å bygge opp under de sistnevnte landenes kapasitet hva gjelder å ta tak i spørsmål vedrørende grensekontroll og menneskesmugling/ menneskehandel. Vi har fra norsk side gjennom det såkalte MARRI-initiativet også bidratt til utvikling av migrasjonslovgivning i Makedonia. Også dette er et EU-fundert samarbeid med sikte på å støtte opp under Balkan-landenes evne til å etterleve EUs regelverk slik at også disse over tid vil kunne tre inn i et europeisk samarbeid.

Det felles europeiske asylsystemet som er i ferd med å etableres i EU er sentralt i denne sammenhengen. Grunnelementene i det europeiske asylsystemet er en pakke av rettsakter, bestående av direktiver vedrørende flyktningstatus, asylprosedyre, midlertidig beskyttelse, og mottak av asylsøkere, samt Dublin-forordningen som avgjør hvilken medlemsstat som er ansvarlig for å behandle en asylsøknad og en byrdefordelingsmekanisme gjennom det europeiske flyktningfond.

På sikt er det også tale om å fordype det praktiske samarbeidet, muligens gjennom etableringen av en fellesprosedyre for å behandle alle asylsøknader i EU, – muligens også gjennom et eget asylbyrå. Det vil være en utfordring for Norge å forholde seg til denne utviklingen i EU. Hvis det store flertallet av land i Europa får felles behandling av asylsøknader vil dette ganske sikkert ha konsekvenser for Norge. Jeg ser imidlertid for meg at det vil ta noe tid før EU kommer dit hen.

Uavhengig av utviklingen av en felles prosedyre i EU, vil det være viktig å bygge opp under et samarbeid som sikrer best mulig kunnskap om situasjonen i asylproduserende land, og en visshet om at en asylsøknad faktisk vil få den samme, forsvarlige behandling uansett hvor den fremmes i Europa. Det er eksempler på at det har vært store praksisforskjeller mellom land. Det innebærer at for eksempel en asylsøker fra Tsjetsjenia eller Somalia kan få innvilget asyl i ett land, men avslag i et annet. Det bør ikke være tilsynelatende ulik praksis som avgjør dette. Vi vet heller ikke om de lave ankomsttallene vil vedvare eller om tilstrømningen har funnet andre kanaler. Det er derfor viktig å opprettholde fokus på ulovlig innvandring og effektivitet i håndteringen også av personer uten beskyttelsesbehov.

For Norges del er det viktig å følge implementeringen av asylrettsaktene. I henhold til sitt mandat, har Utlendingslovutvalget tatt i betraktning de rettslige instrumentene som inngår i EUs felles asylsystem og i stor grad lagt disse til grunn for sine forslag. I regjeringens arbeid med en lovproposisjon for en ny utlendingslov vil vi selvsagt følge EUs arbeid videre. Norge er for øvrig også invitert til å sitte med i møter i EURASIL, som er en egen komité for utveksling av informasjon om medlemslandenes praksis i behandlingen av asylsøknader. Dette gir oss ny og viktig kunnskap.


Få til et reelt partnerskap med opprinnelses- og transittland

Nytt med Haag-programmet, og dermed i EUs politikk på området, er fokuset på partnerskap med tredjeland i migrasjonspolitisk sammenheng.

Haag-programmet har synliggjort hvor nødvendig det er for land i vår del av verden å være i dialog med og utvikle et tettere samarbeid med land i den sørlige del av verden. At EU som en drivkraft i Europa tar tak i spørsmål som gjelder sammenhengen mellom utvikling, migrasjon og flyktningpolitikk er viktig. Jeg ser med interesse på det arbeid som nå pågår i EU og i EU-land med hensyn til å styrke samarbeidet med tredjeland om regionale løsninger for ulike flyktninggrupper, samarbeidstiltak for å bygge opp under tredjelands kapasitet til å behandle asylsøknader, samarbeid om arbeidsmigrasjon og tiltak mot ”brain drain”.

I Haag-programmet og i andre globale prosesser på dette området er man opptatt av tiltak som:


  • Økte muligheter for lovlig tilgang til arbeidsmarkedet i samsvar med arbeidsmarkedets behov.
  • Gi gunstigere effekter av returer for opprinnelseslandene.
  • Bedre koordinering av utviklingsbistand og kompetanseoverføring.
  • Tilrettelegging for at diaspora kan bidra til sosial og økonomisk gjenoppbygging av hjemlandet, blant annet gjennom pengeoverføringer til hjemlandet.


EUs Haag-program er på dette området et viktig innspill til ettertanke og inspirasjon også for Norge, ikke minst i lys av det økende fokus vi har på sammenhengen mellom utvikling og migrasjon og flyktningspørsmål. Disse sammenhengene har regjeringen fokusert på blant annet i Stortingsmelding nr. 35 (2003-2004) om fattigdomsbekjempelse. Dette er også et tema i den pågående rapporteringen fra norsk side på oppnåelse av FNs Millenniumsmål 8 om fattigdomsbekjempelse. Slik jeg ser det, er behovet stadig stigende for at vi ser utvikling og migrasjon i sammenheng og inntar en aktiv holdning også fra norsk side til samarbeid og partnerskap med utviklingsland om slike spørsmål.


Innvandringspolitikken

Den siste store utfordringen jeg ønsker å peke på er knyttet til innvandringspolitikken.

Bekjempelse av ulovlig innvandring, menneskesmugling/menneskehandel og terrortrusselen er fortsatt av de viktigste felles utfordringer innenfor Schengen-området og står sentralt på EUs dagsorden. Det er svært bekymringsfullt at vi har personer som oppholder seg ulovlig innenfor Schengen-området som vi ikke med sikkerhet vet hvem er eller hva de livnærer seg av. Dette er både en sikkerhetsrisiko og et sosialt problem.

Innenfor Schengen-samarbeidet er man i ferd med å utvikle nye tiltak som effektivt skal koble visumsøknader og inn- og utreiseprosedyrer på yttergrensene. Det skal opprettes et Visuminformasjonssystem (VIS), og biometriske data skal inkluderes i visum og oppholdsdokumenter. Dette vil gi oss en bedre oversikt over identiteten til de som reiser inn på lovlig vis, og det vil være lettere å identifisere de som kommer til å oppholde seg ulovlig.

En styrking av kontrolltiltakene er imidlertid ikke bare viktig ut fra et kontrollperspektiv fra myndighetenes side. Like viktig er det å kunne åpne opp for lovlig innreise og innvandring.

De strenge visumreglene er blant annet sett på som en barriere for kulturell og økonomisk samhandling i forhold til Europas nærområder, og da særlig overfor Russland, og land i øst- og sørøst-Europa. Mange europeiske borgere har familietilknytning til land i andre deler av verden. Det kan oppleves som høyst urimelig at streng visumpraksis gjør det vanskelig å få besøk av slekt og venner fra familiens opprinnelsesland. Bedre kontroll gjennom VIS, ville kunne muliggjøre en mer liberal praksis for eksempel når det gjelder å besøke slektninger i naboland. VIS vil derfor etter min mening også gjøre det lettere å åpne opp for flere familiebesøk i tilfeller der vi i dag kanskje vil være tilbakeholdne av hensyn til fare for visumavhopp.

Gode kontrolltiltak er også nødvendig for å legge til rette for økt lovlig innvandring, for eksempel arbeidsinnvandring. Det har de siste årene vært fokusert på økt arbeidsinnvandring både på grunn av etterspørsel fra arbeidsgiversiden og den demografiske utviklingen. Norge er i samme situasjon som de fleste EU-land på dette punkt.

På europeisk nivå har EU-kommisjonen lagt frem et diskusjonspapir vedrørende arbeidsinnvandring. Det er ikke på kort sikt utsikt til en fellesskaplig arbeidsinnvandringspolitikk i EU. Behovene og målene er for forskjellige i EU-landene til det. Likevel må vi anta at EU vil komme til å utvide samarbeidet på dette feltet fremover.

Regjeringen ønsker å legge til rette for at Norge kan konkurrere om nødvendig utenlandsk arbeidskraft. Vi må være attraktiv for utenlandsk arbeidskraft, og hevde oss i konkurransen med andre land i Europa og den vestlige verden forøvrig. Hvis ikke vil Norge tape kampen om arbeidskraften som vi i fremtiden vil være avhengig av. Dette betyr at vi må følge med i utviklingen i Europa for øvrig.

Jeg vil her tilføye at i diskusjonen rundt EU/EØS-utvidelsen i fjor og mulige overgangsordninger, ble det fra enkelte hold tegnet et svært svart bilde av hvilke konsekvenser det ville ha at de nye medlemslandene fikk tilgang til det norske arbeidsmarkedet. Erfaringene etter ett år viser imidlertid svært positive virkninger av EU-utvidelsen.


Norsk strategi/europapolitikk

Til slutt vil jeg si noe om regjeringens tilnærming til utviklingen i EU.

Det er nedfelt i regjeringens europapolitiske plattform at vi ønsker å føre en aktiv og realistisk europapolitikk, der Norge både tar medansvar for Europas fremtid og sikrer norske interesser best mulig.

Det er vel liten tvil om hvor jeg står i Europa-spørsmålet. Men uansett medlemskap eller ikke, så er vi en del av Europa både gjennom det formelle og uformelle samarbeidet som er etablert mellom Norge og EU. Den felles yttergrense med EU gjør at vi ikke bare kan være passive tilskuere på asyl- og innvandringsfeltet.

Den største utfordringen for Norge som ”utenfor-land” blir nok å ikke bare sikre at våre nasjonale interesser blir ivaretatt i videreutviklingen av samarbeidet på områder hvor vi har en formell tilknytning, men også at vi oppfattes som en interessant samarbeidspartner som bidrar til utviklingen i Europa Det er klart at EU ønsker å se sine mange og ulike virkemidler mer i sammenheng, og at særavtaler med enkeltland sannsynligvis ikke blir prioritert i et Europa med 25 (og trolig flere) medlemsland.

Norge vil fortsette å være en aktiv deltaker i EØS-, Schengen- og Dublin-samarbeidet. Vi må også følge utviklingen i EU nøye på andre områder for å vurdere hvilke konsekvenser dette kan få for Norge.

Dette innebærer at vi må sikre våre interesser underveis både som ”innenfor-land” og som ”utenfor-land”. Dette er en vanskelig balanse, spesielt i så utfordrende spørsmål som asyl- og innvandringsområdet stiller oss overfor.