Politikerne kjente integreringsproblemene – var de likevel naive?

Da arbeids- og inkluderingsminister Kjersti Stenseng (Ap) sa i NRKs «Debatten» at «vi har vært for naive», var det ment som en erkjennelse av at norske politikere hadde undervurdert hvor vanskelig integrering ville bli.

Hun viste blant annet til lav sysselsetting, mangelfulle norskkunnskaper, levekårsutfordringer og negativ sosial kontroll. Uttalelsen har siden utløst en interessant diskusjon om hvem som egentlig bærer ansvaret for integreringsutfordringene.

I NRK Ytrings kronikk «Hvem er naive?» kritiserer forsker og sosiolog Astrid Ouahyb Sundsbø det hun mener er en ensidig problemforståelse, der oppmerksomheten rettes mot innvandrernes språk, kultur og motivasjon fremfor hindringene i systemene de møter.

Stenseng svarer i innlegget «Innvandrerne er ikke problemet» at dette er en uriktig fremstilling av regjeringens syn. Hun understreker at integrering krever både innsats fra den enkelte og et samfunn som tilbyr reelle muligheter.

Begge berører viktige sider ved integreringsdebatten. Men jeg mener et sentralt spørsmål fortsatt står ubesvart: Hva var det norske politikere egentlig var naive om?

Naivitet er ikke det samme som å ta feil

Bokmålsordboka definerer «naiv» som «godtroende» og «troskyldig». Store norske ordbok bruker også ordet «enfoldig» og oppgir blant annet «kritisk» og «skeptisk» som antonymer.

Naivitet innebærer gjerne en for enkel eller godtroende vurdering av virkeligheten. Det betyr imidlertid ikke nødvendigvis mangel på kunnskap.

Man kan ha omfattende kunnskap og likevel være naiv dersom man undervurderer risiko, overser advarsler eller har urealistiske forventninger til hvordan en situasjon vil utvikle seg.

Derfor kan Stenseng ha rett i at politikerne har vært naive. Men da må vi undersøke hva naiviteten besto i.

Var utfordringene ukjente? Ble eksisterende kunnskap undervurdert?

Eller hadde politikerne for stor tro på at tiltakene de selv innførte, ville være tilstrekkelige? Dette er forskjellige forklaringer, og de innebærer ulikt politisk ansvar.

Norge er et høytillitssamfunn

Norge er kjent for høy tillit, både mellom mennesker og til offentlige institusjoner.

Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) beskriver tillit som et sentralt trekk ved den norske samfunnsmodellen. Den knyttes blant annet til velfungerende institusjoner, relativt små økonomiske forskjeller og opplevelsen av at offentlige systemer fungerer.

Statistisk sentralbyrå (SSB) viser også at tilliten i Norge fortsatt er høy.

Men høy tillit er ikke det samme som naivitet.

I et samfunn der institusjonene stort sett fungerer, kontrakter normalt respekteres og regler vanligvis følges, kan det være rasjonelt å stole på andre.

Tillit gjør samarbeid enklere og reduserer behovet for omfattende kontroll.

Forskere Anthony M. Evans og Philippe P. F. M. van de Calseyde har undersøkt forskjellen mellom betinget og ubetinget tillit.

De fant at personer som tilpasset tilliten etter hvor pålitelig motparten var, ble vurdert mer positivt enn personer som stolte ukritisk på både pålitelige og upålitelige aktører.

Studien undersøker hvordan tillitsfulle personer blir oppfattet, ikke norsk integreringspolitikk. Likevel illustrerer den et relevant skille:

Det er ikke nødvendigvis problematisk å ha høy tillit. Problemet oppstår dersom tilliten ikke justeres når erfaringer, kunnskap eller risiko tilsier at den burde gjøre det.

Det samme prinsippet bør gjelde politiske vurderinger.

Spørsmålet er ikke bare om norske politikere stolte på egne systemer, men om de var villige til å endre vurderingene sine når resultatene ikke svarte til forventningene.

Problemene var kjent

Når Stenseng sier at politikerne undervurderte integreringsutfordringene, er det nødvendig å se på hvilken kunnskap myndighetene faktisk hadde.

Allerede i NOU 2011:7 «Velferd og migrasjon» advarte et offentlig utvalg om at kombinasjonen av en aldrende befolkning og lav sysselsetting i betydelige befolkningsgrupper kunne utfordre velferdsmodellens bærekraft.

Utredningen beskrev også store forskjeller mellom innvandrergrupper, blant annet når det gjaldt sysselsetting, kvalifikasjoner og økonomisk selvforsørgelse.

Seks år senere kom NOU 2017:2 «Integrasjon og tillit».

Der slo utvalget fast at Norge ikke hadde lyktes godt nok med å få flyktninger inn i arbeidslivet. Utvalget pekte også på utfordringene som kunne oppstå ved høy innvandring av voksne med lave kvalifikasjoner og begrensede muligheter for selvforsørgelse.

Heller ikke negativ sosial kontroll og tvangsekteskap var ukjente fenomener. Den første nasjonale handlingsplanen mot tvangsekteskap kom allerede i 1998. Senere har myndighetene utarbeidet en rekke planer mot negativ sosial kontroll, æresrelatert vold og kjønnslemlestelse.

Mange av utfordringene som nå diskuteres, var med andre ord dokumentert lenge før dagens politiske debatt. Det betyr ikke at politikerne nødvendigvis hadde gode løsninger, eller at de kunne forutse alle konsekvensene. Men det betyr at vi ikke kan behandle problemene som om de først nylig ble oppdaget.

Også hindringene i systemet var kjent

Sundsbø tilfører debatten et viktig perspektiv.

I kronikken «Hvem er naive?» viser hun til forskning på kvinner med fluktbakgrunn som har kommet inn i arbeidslivet, men ofte i lavtlønnede og usikre stillinger.

Hun beskriver hvordan enkelte blir værende i midlertidige jobber, arbeidstrening og tiltak uten å oppnå varig økonomisk selvstendighet.

Hun peker også på at mange innvandrere ikke får brukt kompetansen sin, selv når de har utdanning.

Dette utfordrer en problemforståelse der lav sysselsetting først og fremst forklares med mangler hos innvandrerne.

Men heller ikke slike systemiske hindringer er ny kunnskap.

NOU 2017:2 beskrev blant annet utfordringer knyttet til verdsetting av utenlandsk kompetanse, overkvalifisering, diskriminering og barrierer i arbeidsmarkedet.

Utredningen understreket betydningen av kvalifisering, deltakelse og et inkluderende arbeidsliv.

Det er derfor interessant at både utfordringene Stenseng fremhever, og flere av hindringene Sundsbø beskriver, har vært del av det offentlige kunnskapsgrunnlaget i mange år.

Det gjør spørsmålet om naivitet enda mer relevant.

For dersom myndighetene kjente både utfordringene og flere av hindringene som bidro til dem, hva var det da politikerne undervurderte?

Kunnskap er ikke det samme som handling

At et problem er kjent, betyr ikke at det er enkelt å løse.

Integrering påvirkes av mange forhold: utdanning, språk, arbeidsmarked, helse, diskriminering, familieforhold, økonomi og individuelle valg.

Myndighetene kan heller ikke alene bestemme hvem private arbeidsgivere skal ansette, eller hvordan mennesker skal bygge sosiale relasjoner.

Det ville derfor være urimelig å hevde at manglende resultater automatisk skyldes politisk forsømmelse. Men det motsatte er heller ikke riktig.

At et problem er komplisert, fritar ikke beslutningstakerne fra å forklare hvilke virkemidler de valgte, hvorfor de valgte dem, og hvordan de vurderte resultatene.

Det er forskjell på å mangle kunnskap, å undervurdere kunnskap og å kjenne problemene uten å lykkes med tiltakene.

Den siste situasjonen kan skyldes svake virkemidler, politiske prioriteringer, utilstrekkelig gjennomføring, kompromisser eller begrensninger ved selve systemet. Den kan også skyldes overdreven tro på egne løsninger. Men det må undersøkes, ikke bare antas.

Krav og muligheter er ikke motsetninger

I sitt tilsvar til Sundsbø skriver Stenseng at integrering lykkes når samfunnet både stiller opp og stiller krav.

Hun formulerer det slik: «Krav uten muligheter skaper utenforskap. Muligheter uten forventninger skaper passivitet.»

Det er et viktig prinsipp. Innvandrere har ansvar for å lære norsk, kvalifisere seg, respektere loven og delta i samfunnet.

Men offentlige myndigheter har samtidig ansvar for å utvikle kvalifiseringstiltak som fungerer. Arbeidsgivere har ansvar for å unngå diskriminering, og samfunnet må legge til rette for reell deltakelse.

Disse ansvarene utelukker ikke hverandre. Det er fullt mulig å stille krav til den enkelte og samtidig undersøke om systemene gir mennesker reelle muligheter til å oppfylle kravene.

En arbeidssøker kan ha nødvendig kompetanse og motivasjon, men likevel møte diskriminering. En person kan fullføre norskopplæringen uten å få tilstrekkelige muligheter til å bruke språket i arbeidslivet.

Og en deltaker kan gjennomføre flere arbeidsmarkedstiltak uten å oppnå en stabil jobb. Da er ikke spørsmålet bare hva personen selv burde ha gjort annerledes.

Vi må også undersøke om tiltakene fungerte etter hensikten.

Her har Sundsbø et vesentlig poeng: Det er ikke nok å telle hvor mange som kommer i arbeid dersom vi ikke samtidig undersøker kvaliteten på tilknytningen til arbeidslivet.

Samtidig er Stensengs understrekning av individuelt ansvar relevant. Integrering kan ikke lykkes uten medvirkning fra menneskene det gjelder.

Men dersom politikerne allerede kjenner begge sidene av problemet, må de også kunne forklare hvorfor tiltakene ikke har gitt bedre resultater.

«Naiv» gjør ansvaret uklart

Det er her jeg mener Stensengs ordvalg blir problematisk.

«Vi har vært for naive» kan høres ut som en tydelig politisk innrømmelse.

Men hva erkjenner man egentlig?At man ikke forsto utfordringene? At man undervurderte advarslene?

At man hadde for stor tro på egne virkemidler? Eller at man kjente problemene, men ikke prioriterte nødvendige endringer høyt nok?

Ordet «naiv» gir ikke svar på dette. Det sier heller ikke hvem som tok hvilke beslutninger, hvilke advarsler som ble vurdert, eller hvorfor politikken ikke ble endret tidligere.

Når politikere fra flere partier bruker samme beskrivelse, risikerer flere tiår med konkrete politiske beslutninger å bli redusert til én kollektiv forklaring: Vi trodde det skulle gå bedre.

Det er en erkjennelse, men ikke en tilstrekkelig redegjørelse. Politisk ansvar krever mer enn å konstatere at forventningene var for optimistiske. Det krever også en forklaring på hvorfor de var det, og hva som faktisk ble gjort da resultatene uteble.

Var det naivitet – eller selvgodhet?

Kjersti Stenseng kan ha rett i at norske politikere har vært naive. Også mennesker med omfattende kunnskap kan undervurdere risiko og overvurdere effekten av egne beslutninger.

Men dokumentasjonen viser at norske myndigheter gjennom flere tiår har kjent til både sentrale integreringsutfordringer og en rekke strukturelle hindringer.

Derfor bør politikerne svare på tre spørsmål: Hva trodde dere skulle skje? Hvilken kunnskap hadde dere da?

Og hvorfor hadde dere så stor tro på at løsningene dere valgte, ville være tilstrekkelige? Først når disse spørsmålene er besvart, kan vi vurdere hvor treffende betegnelsen «naiv» egentlig er.

For kanskje var ikke hovedproblemet at politikerne visste for lite. Kanskje hadde de for stor tillit til at den norske samfunnsmodellen, offentlige institusjoner og egne politiske løsninger skulle klare å håndtere utfordringene.

Hvis det er tilfellet, handler det ikke bare om godtroenhet. Da kan det også handle om politisk selvgodhet. Og det er en langt mer krevende erkjennelse enn å si at «vi har vært for naive».