Utpekingen av klienten som ansvarlig, er uttrykk for en nygammel individualiserende ideologi, skriver Knut Kjelstadli, professor i historie, Universitet i Oslo.
Foto: Jørgen Schyberg

Fra almisse til universelle ordninger – og tilbake igjen?

Er vi på vei tilbake til et almissesamfunn? La oss se historisk på det.

Den liberale statens, 1800-tallets laissez faire-stat sin hovedtanke var forsørgelse som eget ansvar, for individet eller familien. Vilkåret for å få hjelp var strengt, omfanget av mottakere tilsvarende beskjedent. I 1863 var fattigunderstøttete fire prosent av befolkningen – i 1995 fikk hver tredje innbygger permanent eller midlertidig hjelp fra folketrygden.


Almissen, gitt personlig eller via kirken, var den liberale statens ene hovedform for å løse fattigdomsproblemet. Den neste var legd, den fattige gikk på rundgang eller ble satt bort etter en omvendt auksjon, der den vant, som tok den fattige billigst. Den tredje hovedformen var institusjoner som arbeidshuset, med pliktig arbeid som vilkår for underhold.

Fra den liberale staten til sosialhjelpstaten

Fra om lag 1880 til 1920 ble den liberale staten erstattet av et system kalt sosialstat, eller mer presist med historikeren Anne Lise Seips ord – sosialhjelpstaten. Den private veldedighet varte ved, men det offentlige gikk inn med et mer omfattende ansvar enn før.

Sosialhjelpstatens kjennetegn var:
1) Organisatorisk: et privat-offentlig blandingssystem, med stor plass for private organisasjoner;
2) Én målgruppe: et klientell som kun omfattet de svakeste, eller en viss avgrenset gruppe;
3) Behovsprøving og et forholdsvis beskjedent nivå på ytelsene.
Sosialstatens ideologi var å understreke egenansvaret, for eksempel slik at trygde-nyteren sjøl helt eller delvis finansierte trygden etter et forsikringsprinsipp eller skatteprinsipp. Trygd var da sjølhjelp.
For dem som ikke maktet dette, var det avgjørende om en var en verdig trengende. Verdig var de som av uførhet eller andre grunner ikke kunne forsørge seg sjøl, og de som ville og kunne arbeide, men ikke fikk arbeid.

Et begrep om arbeidsløshet som skilt fra latskap ble utviklet.

Velferdsstaten vokser fram

Gjennom en omfattende systemkrise i det borgerlige samfunn i mellomkrigstida vokste så velferdsstaten fram. Perioden kan en datere fra 1935, eller kanskje fra 1945. Noen vil si at den kulminerte rundt 1980, og at den seinere ikke er nedbygd, men ombygd. Andre vil hevde at et nytt system kan stå på terskelen.

Hva karakteriserer velferdsstaten?

1) Organisatorisk: det offentlige har et grunnleggende ansvar for å sikre innbyggerne sosial trygghet. Et innslag av frivillige organisasjoner finnes, men tyngdepunktet er et annet enn under sosialhjelpstaten;
2) Målgruppe: i prinsippet alle. Dette er ikke et behovsprøvd, men et rettighetsbasert system; 3) Når en kaller det et universelt system, må rettighetsgrunnlaget presiseres: noen ytelser, som barnetrygd, gis til alle; andre ytelser hviler på en rett som er opparbeidet ut fra et arbeidsforhold, som dagpenger og store deler av pensjonen; 4) Nivået på ytelsene er høyere enn under sosialhjelpstaten; 5) Det er en forsikringsordning, der jeg betaler én samlet avgift via skatten; jeg betaler fordi jeg kan komme til å trenge ytelsene; 6) Omfordelingen skjer først og fremst fra det store flertallet, ikke ved at de rikeste betaler spesielt mye.

Velferdsstatens ideologi

Velferdsstatens begrunnelse, ideologi, er sammensatt:
1) Det offentlige ansvaret er dels begrunnet med moral, at alle skal med; dels med effektivitet: gjennom skatten betaler jeg en billig engangsforsikring.
2) Rettighetstenkingen har som én grunn at folk skal kunne rette ryggen, slippe å stå med lua i handa.
3) Universalismen, at alle skal behandles likt, fjerner stigma. Når alle måtte dusje i skolene i Oslo på 1950-tallet, var det fordi at dusjing bare for dem som trengte det, ville være nedverdigende.
4) Det nokså ambisiøse nivået har vært begrunnet i en vilje til å sikre folkehelse, for helsas egen del, men også fordi en slik sparte sjukekostnader og sikret reproduksjonen av en arbeidsfør befolkning.
5) Omfordelingen er delvis begrunnet finansielt, men i nyeste tid har også den innsikt kommet at egalitære samfunn er gode samfunn å leve i, med færre sosiale og sosialpsykologiske problemer.

Resultat av en interessekamp

Hvilke interesser har ligget under velferdsstaten?
En første teori er at velferdsstaten var et resultat av arbeiderklassens kamp. Gjennom oppbyggingen av sterke faglige organisasjoner og sosialdemokratiets kamp for politisk innflytelse, ble det bygd opp en makt mot borgerskap og arbeidsherrer. Ingen av de to klassene seiret fullt ut, velferdsstaten er resultatet av et klassekompromiss, der begge parter gav og tok fra 1930-tallet og framover. Det er mye riktig i teorien, men teorien gjør ikke fullt ut greie for oppkomsten, for arbeiderklassen var ikke aleine om tanken om en velferdsstat. Det er sagt at Arbeiderpartiet fra regjeringsdanningen hadde «Venstres meningers mot», at det gjennomførte det Venstre hadde tenkt på. At middelklassen og delvis bøndene også ble med, gjorde at flertallet i folket var inkludert, og en kunne sette igjennom det universelle prinsippet.

Inkluderer oppover

At velferdsstaten yter noe til alle, er viktig, fordi ellers vil de som har ressurser trekke seg ut og finne private løsninger på egen hånd. Så lenge ordningene innbefatter folk oppover i klassestrukturen, kan maktfolk og beslutningsfattere være interessert i å gjøre ordningene gode.Det var dette som for tre generasjoner siden avskaffet privatskolene. Fra en situasjon der to av fem elever i Oslo gikk på privat skole rundt 1900, kom en folkeskole for alle, dit også borgerlige politikere sendte barna sine – og derfor hadde en egeninteresse i å forbedre.

Inkluderer nedover

Lønnstakerne og spesielt arbeiderklassen har en annen interesse – at velferdsstaten også skal inkludere nedover – dem som har dårlig råd, som er fattige. Ordninger for alle har vært et hinder mot at det har blitt skapt en stor underklasse – uten midler og makt. Det har hvilt på solidaritet, forstått som en opplyst egeninteresse hos vanlige lønnstakere, fordi en fattig underklasse ville legge press på lønner og rettigheter. Den tryggheten velferdsstaten har gitt arbeiderklassen, har gjort at den ikke har latt seg presse til sosial dumping, til å ta hva som helst av lønn og arbeidsvilkår.

Under angrep?

Er velferdsstatens grunnlag i dag svekket? Er den under angrep? Er vi på vei tilbake til almissene? Her er synet ulikt.

Det er de som snakker om en ombygd – snarere enn en nedbygd velferdsstat – kanskje en mer middelklasseorientert stat, med høy grad av barnehagedekning og raus foreldrepermisjon – finansiert dels med kutt i kontantytelser, som de med små inntekter trenger mest. Andre snakker om angrep på velferdsstaten, at en i Europa allerede har en ny type sjølhjelpstat, som vi i Norge er på vei mot, eller kan være på vei mot.

Blant de trekkene som nevnes er:
1) Organisering: det offentlige er fortsatt den som betaler, men tjenester kjøpes mer privat;
2) Trenden går vekk fra universelle ordninger til behovsprøving, som selges inn under nye kodeord som «målretting, skreddersøm, treffsikkerhet»;
3) De som har råd, kjøper i økende grad tilleggsordninger for livets risikosituasjoner; bedrifter skal ordne med pensjoner for ansatte i forsikringsselsskaper; presset for privatskoler vil vende tilbake ved et eventuelt regjeringsskifte;
4) Velferdsstatens omfordelende virkning er svekket – dramatisk i Europa, merkbart også i Norge. Det er både økte inntektsforskjeller og flere fattige, også blant mennesker som har en jobb, working poor.
Situasjonen er nå slik at de fattigste 20 prosentene i Norge kunne ha doblet sin inntekt om de ti prosent rikeste hadde hatt samme andel av inntektene som i 1995.

Har stor støtte

Ideologisk er det klart at velferdsstaten i allmennhet har stor støtte i Norge. I spørreundersøkelser sier folk at de ønsker en inkluderende velferdsstat, med høyt nivå på ytelsene, og at de er villige til å betale mer i skatt for å sikre dette. Men samtidig kan en registrere kritikk og angrep langs ulike linjer.
La meg nevne noen.

Som Anne Lise Seip påpeker, dukker det regelmessig opp en debatt om folks angivelige latskap hver gang det er økonomisk vanskelige tider. I mellomkrigstida kom beskyldninger om misbruk av fattighjelp, og fattigunderstøttetes stemmerett og valgbarhet ble angrepet. I resesjonen som kom i første del av 70-tallet, bidro daværende sosialminister Odd Højdahl til en debatt om trygdemisbruk. Og nå er vi inne i en ny runde, tydelig uttrykt i tidligere arbeids- og inkluderingsminister Bjarne Håkon Hanssens diktum om at folk må «stå opp om morran» for å gå på arbeidstiltak. Diagnosen er at folk som ikke er i arbeid, men på trygd, har det for godt.

Utpekingen av klienten som ansvarlig, er uttrykk for en nygammel individualiserende ideologi.
Motspørsmålene er: Vil ikke kutt i støtten sende familier ut i stor fattigdom? Er det rett at folk ikke vil jobbe, at en normativ arbeidsetikk er svekket? Kan bedre forhold i arbeidslivet hente flere inn? Kan gode trygder gjøre at arbeidslivet må skjerpe seg? Kan arbeidstiltak tilbys ikke som en pisk for latsabber, men som en sjanse, en gulrot?

Elitenes opprør

Den nye interessestrukturen har potensielt store implikasjoner for velferdsstaten. For det første er vi vitne til det som er kalt elitenes opprør, en sosial revansje fra toppen i samfunnet – en del sier opp samfunnskontrakten og trekker seg ut av samkvem og forpliktelser.

Økonomiske landssvikere – eufemistisk kalt skatteflyktninger – er ett eksempel. Praksisen med å sende barn i eksklusive privatskoler er et annet. Åpenbart velstående selskaper og personer som er nullskatteytere, er et tredje eksempel.

Men enda viktigere er om eliten blir modell, om slike tenkemåter sprer seg i middelklassen. Som avskaffingen av privatskolene førte til en spiral oppover, kan en nå være inne i en motsatt spiral nedover. Da vil flere si at de i prinsippet er for allmennskolen, men at «vi må sikre våre barn den beste skolegang, og når den koster, så er det ikke rimelig at vi skal bidra like mye til allmennskolen.» Så risikerer en at de som blir igjen i en skole i kvalitetsmessig tilbakegang, er barn til vanlige lønnstakere og innvandrere.

Svaret er å sørge for at skolen holder høy kvalitet. Men om vi overfører dette til for eksempel sjukehus, ser vi et dilemma: Skal trygdene dekke enhver behandling for alle? Uansett kostnader? Og hvis ikke alle kan undergå alle behandlinger, skal de som har penger, vises til private løsninger? Vil de i så fall unnsi sin støtte til et offentlig helsevesen? Som den danske professor Bent Greve har sagt, det er en «risiko for at den offentlige velferd blir for de få. Velferd for de få kan risikere å bli dårlig velferd, samtidig som det kan påvirke velferdens legitimitet».

Om det er slik at deler av middelklassen snevert kan tjene på skatteletter og magrere offentlig velferd, finnes det en måte å få dem i tale på? Kanskje, ved å appellere til deres opplyste egeninteresse, ved at de ser at et egalitært samfunn skaper trygghet og mindre kriminalitet. Det er ikke alle som synes at eksklusive boligområder med murer og vakter er framtidsdrømmen.

Kutt og salg av offentlig virksomhet

For å forstå hva som er i ferd med å skje – kan skje – må vi gå utover feltet velferdsstat i avgrenset forstand og inn i økonomi og politikk innenlands og globalt. Det sies jo ofte, som et argument mot omfattende og høye ytelser, at velferdsstaten er for dyr. La meg bemerke at de som sier dette, ikke synes å tvile på at de skal få sine behov dekket.

Men når de ser en omfattende offentlig sektor som problem, viser dette til en realitet i dagens markedsøkonomi: Det er en mangel på lønnsomme investeringsobjekter og en akkumulasjonstvang, som resulterer i krise hvis det ikke er vekst. Å bevege seg inn i områder som tidligere var organisert offentlig, er et av svarene. Da snakker vi om sektorer som har vært definert som del av velferdsstaten, som bolig og energi; vi snakker om offentlige virksomheter som privatiseres helt eller delvis, som Statoil og Telenor; og vi snakker om infrastruktur, som vann, kollektivtransport og om det som noen vil si er velferdens kjerneområder: skole, helse, omsorg.

Hva som kan skje, ser en i Hellas, der kutt og salg av offentlig virksomhet er del av en gigantisk omfordelingskamp mellom klassene, for finanskapital, mot den vanlige lønnstaker.

Sjølhjelpstaten underveis?

Hvor bærer det så hen? Almissesamfunnet er ikke rett rundt hjørnet. Men det som er kalt sjølhjelpstaten, en ny type sosialhjelpstat, er en mulighet. Tendensen er der: et strukturelt press på å gå fra universell velferd til sjølhjelp. Men tendenser er ikke naturlover. Utkommet avhenger av sosial og politisk mobilisering, av styrkeforholdet mellom ulike sosiale klasser og politiske allianser.

Dette er en forkortet versjon av Knut Kjeldstadlis innlegg på Velferdkonferansen 2012: «Velferdens grenser», som magasinet Velferd arrangerte 7. juni i Oslo.

Denne artikkelen er tidligere publisert i magasinet Velferd 5-2012. Artikkelen er en redigert og forkortet versjon av Kjeldstadlis foredrag på "Velferdkonferansen 2012: Velferdens grenser", som Velferd arrangerte i juni i år.

www.AutoDeler.co.no