«Innvandrerkategorien» påvirker NAVs tjenestetilbud

Adem Shala har skrevet masteroppgaven som konkluderer med at det finnes en gjensidig mistillit mellom somaliere og Nav.
Foto: Jørgen Schyberg
Noen NAV-saker som involverer innvandrere oppleves av veilederne som komplekse og uhåndgripelige, og brukerne får et dårligere tjenestetilbud, viser ny doktorgrad.
22Shares

Ifølge avhandlingen fra Maria G. Volckmar-Eeg The making of immigrant clients: An ethnographic study of categorisation work in the Norwegian Labour and Welfare Administration (NAV), oppleves noen brukere med innvandrerbakgrunn som «stjernekandidater» og blir prioritert for oppfølging ut over det lovpålagte minimum.

Volckmar-Eeg er forsker ved Fafo – Institutt for arbeidslivs- og velferdsforskning.

Avhandlingen viser også hvordan mangelfulle tjenester til innvandrere ikke utelukkende er et resultat av dårlige holdninger eller fordommer blant de som jobber i NAV. Det er de institusjonelle rammene, i kombinasjon med NAV-veiledernes fortolkning og bruk av disse, som bidrar til forskjellsbehandlingen.

NAV-ansatte må vurdere «innvandrerbrukere»

Avhandlingen viser hvordan mangelfulle tjenester til innvandrere ikke utelukkende er et resultat av dårlige holdninger eller fordommer blant de som jobber i NAV. Det er de institusjonelle rammene, i kombinasjon med NAV-veiledernes fortolkning og bruk av disse, som bidrar til forskjellsbehandlingen, ifølge avhandlingen.

Videre viser avhandlingen at personer med innvandrerbakgrunn utgjør en stor andel av NAVs brukergruppe.

Innvandrere er en brukergruppe som NAV tilsynelatende har utfordringer med å tilby gode tjenester til. Innvandrere blir ofte overført mellom ytelser og tjenester heller enn å komme ut i lønnet arbeid, og de utgjør en stor andel av de som mottar behovsprøvd økonomisk sosialhjelp.

For å hjelpe flere med innvandrerbakgrunn ut i arbeid har NAV definert «brukere med innvandrerbakgrunn» som en egen målgruppe.

Dette åpner for at disse brukerne har noen spesifikke utfordringer og krever en annen behandling enn andre brukere. Men målgruppen er ikke tydelig definert. Samtidig har ikke NAV-veiledere nødvendigvis opplysninger om hvorvidt en bruker har formell innvandrerbakgrunn eller ikke. Innvandrer-målgruppen må med andre ord oversettes til å få betydning i konkrete saker av de ansatte som jobber i førstelinjen: NAV-veilederne må identifisere, vurdere og behandle «innvandrerbrukerne».

Et behov for bedre tjenester

Forskeren sier til Utrop at flere ting fikk henne til å gjøre dette prosjektet.

Forsker ved Universitetet i Stavanger, Maria G. Volckmar-Eeg, har sett på hvordan innvandrerklienter behandles av NAV.
Foto : Privat

For det første så har jeg en genuin interesse for hvordan velferdstjenestene våre, og da særlig NAV, fungerer i praksis. Jeg synes nettopp det å få innblikk i arbeidet de som jobber ute på NAV-kontorene i førstelinje må gjøre med å oversette velferdspolitiske mål og retningslinjer til å gjelde de helt konkrete menneskene som de møter og skal hjelpe, er veldig spennende. I tillegg er det viktig. Det er disse møtene som utgjør velferdspolitikken i praksis, og som avgjør hvilke tjenester ulike mennesker får tilgang til.

For det andre, så har en stadig økende andel av brukergruppen i NAV en eller annen form for innvandrerbakgrunn, sier hun.

I løpet av perioden jeg gjennomførte prosjektet har andelen arbeidsledige meldt til NAV og som har innvandrerbakgrunn økt fra ca 35 til ca 45 prosent. Dette gjelder jo selvsagt alle former for innvandrerbakgrunn: arbeidsinnvandrere, mennesker med fluktbakgrunn og andre. I tillegg virker det som om NAV har utfordringer med å hjelpe denne brukergruppen på en tilstrekkelig god måte, da disse ofte blir lenge i NAV-systemet uten å komme ut i varig lønnet arbeid. Mange bytter mellom ytelser flere ganger, og en stor andel ender opp som mottakere av behovsprøvd økonomisk sosialhjelp. Det er med andre ord et stort potensial i å gjøre tjenestene til disse brukerne bedre. Men da er det viktig å få en bedre forståelse av hva det er som skjer i møtet mellom NAV som system og personer med innvandrerbakgrunn, og kanskje særlig hvordan de som jobber på NAV-kontorene forstår og vurderer disse brukerne, og hvordan de begrunner beslutningene om hvilke tjenester de skal få.

Bevissthet om kulturforskjeller

Hvilket av funnene var mest oppsiktsvekkende for deg?

Noe av det jeg synes var mest overraskende, ut fra hvordan man skulle tro ting var når man leser tidligere forskning, var at de som jobbet i NAV var bevisste på mulige kulturforskjeller mellom dem og brukerne, og samtidig på at brukernes behov kanskje var knyttet til helt andre ting enn kultur.

Forskeren viser til at tidligere forskning gjort på møter mellom velferdstjenester som NAV og brukere med innvandrerbakgrunn peker på at de som jobber i disse tjenestene må være mer sensitive, da særlig når det gjelder kultur.

Her beskrives det hvordan ansatte enten legger for mye vekt på kulturelle forskjeller og brukernes kulturelle bakgrunn og derfor ikke klarer å ta hensyn til andre utfordringer brukerne måtte ha, for eksempel lav inntekt, lite utdanning, dårlig helse. Eller så beskrives det hvordan ansatte i for liten grad vektlegger kulturelle forskjeller og at møtet med disse brukerne derfor blir dårlig og preget av at ansatte ikke forstår brukerne og deres behov. Min studie viser imidlertid hvordan ansatte i NAV egentlig unngår begge disse fallgruvene. De er reflekterte og bevisste på at brukernes utfordringer kan være sammensatte, men at det likevel kan være kulturelle forskjeller som får betydning i selve møtet. Samtidig som de NAV-ansatte er sensitive for kultur, så bruker de «kultur» som en merkelapp eller forklaring på saker når de strever med å finne en annen enkel forklaring på hvorfor akkurat denne brukeren ikke klarer å jobbe eller hvorfor de ikke klarer å hjelpe brukeren nærmere en jobb. Det er svært uklart hva de NAV-ansatte legger i dette «kultur»-begrepet, men det synes å fungere som en restkategori når de har prøvd mange andre måter å fortolke brukerens problemer.

Villige til diskusjon

Flere i NAV har vært interesserte i å diskutere funnene fra forskningsprosjektet og er interesserte i hva disse funnene betyr for dem, ifølge forskeren.

Jeg opplever at de som jobber i NAV er interesserte i å lære av forskningsprosjektet og gjøre tjenestene bedre for de som trenger hjelp fra NAV. I avhandlingen har jeg derfor også forsøkt å gi tre anbefalinger til hva funnene betyr for NAVs arbeid med brukere med innvandrerbakgrunn. En av disse er at NAV bør vurdere å skape brukerkategorier som er basert på at brukerne i denne kategorien har det samme behovet for hjelp fra NAV. Definisjonen av «brukere med innvandrerbakgrunn» som en egen gruppe av brukere baserer seg både på egenskaper ved brukerne som ikke alltid er synlig, og som ikke nødvendigvis innebærer at disse brukerne trenger det samme fra NAV.

NAV må se på verktøy

NAV-ansatte trenger også verktøy som kan hjelpe dem med å kartlegge saker kontinuerlig, sier hun videre.

Verktøyene de ansatte har nå fungerer som skjemaer som de fyller ut for å dokumentere vurderinger de i realiteten har gjort, og de fungerer i mindre grad som en hjelp for de
ansatte i selve kartleggingsprosessen. Mine funn peker på at et lite treffende tjenestetilbud til innvandrere ikke skyldes at de som jobber i NAV har dårlige holdninger mot innvandrere eller er for lite reflekterte over disse brukernes utfordringer og behov.

Løsningen er å skifte fokuset til hvordan regler er formulert.

Vi må se hvilke vilkår som ligger som forutsetninger for å få en bestemt type hjelp, og hvilke mål de som jobber i NAV blir vurdert etter. Mine funn tyder på at disse institusjonelle føringene i stor grad påvirker hvordan de ansatte forstår og kan hjelpe brukere med
innvandrerbakgrunn.

Språkfokus

Når språk sees som en utfordring, burde man ha spesielt fokus på språk blant NAVs ansatte?

Utfordringene knyttet til språk skyldes ikke at de ansatte i NAV ikke har fokus på dette. Mange ansatte er tvert imot veldig bevisste på at mangelfulle ferdigheter i norsk kan skape utfordringer for brukeren når han eller hun skal søke jobb. Men mangelfulle norskferdigheter skaper problemer i oppfølgingen fordi NAV ofte ikke har mulighet til å tilby språkopplæring som tiltak. De brukerne som trenger språkopplæring, har derfor i stor grad blitt overlatt til seg selv. I tillegg blir de ekskludert fra en del ytelser fordi de ikke anses som «klare for arbeid».

Forskeren forklarer at NAVs regler er lagt opp etter at brukerne har ett tydelig definert problem som NAV skal hjelpe dem med.

Du kan for eksempel bare få arbeidsavklaringspenger hvis det er helse som er utfordringen din. Når mange brukere, og da kanskje særlig brukere med innvandrerbakgrunn, har flere og sammensatte utfordringer, så får de som jobber i NAV et problem med å få saken deres til å passe inn i disse reglene. Dette bidrar til at mange brukere med innvandrerbakgrunn, og da særlig de som har språkutfordringer blir overrepresentert blant mottakere av økonomisk sosialhjelp fordi de blir definert utenfor regelverket til andre ytelser.

Kultursensitivitet

Kan man ha fokus på kultursensitive tiltak som ikke skaper for mye forskjeller blant innvandrerbrukere?

Jeg er usikker på dette fordi et fokus på kultursensitivitet forutsetter at det er kultur og kulturelle forskjeller som har betydning for hvilke tjenester disse brukerne trenger og bør få. I tillegg er det stadig flere av de ansatte i NAV som selv har innvandrerbakgrunn, noe som gjør at skillet mellom de som jobber i NAV og de som får tjenester får NAV blir mindre.

Om NAV skal ha et fokus på kultur og kulturelle forskjeller vil Volckmar-Eeg derfor anbefale å ikke knytte kultur for mye sammen med en persons etniske bakgrunn.

Kanskje er eventuelle (kulturelle) forskjellene heller knyttet til klassebakgrunn. Mine funn tyder imidlertid på at det ikke er forskjeller i kultur mellom ansatte i NAV og brukerne som gjør at mange brukere med innvandrerbakgrunn opplever å ikke få et godt nok tjenestetilbud, men at dette påvirkes av institusjonelle rammer og regler i NAV. For å gjøre møtet med disse brukerne bedre er det kanskje bedre å gjøre reglene og vurderingene mer gjennomsiktige, og i tillegg jobbe med å utvikle disse reglene for at de ikke skal ramme så skeivt som de nå kanskje gjør.

Går utover NAVs tjenester

Funnene i undersøkelsen overrasker ikke tidligere Ap-politiker og leder i African Cultural Awareness, Elvis Chi Nwosu.

– Igjen ser vi at NAV tilsynelatende har store utfordringer med å tilby godt nok tilpassede tjenester grunnet manglende kulturkompetanse og evne til å lære, bo og jobbe i krysskulturelle situasjoner.

Nwosu ser det siste som viktig hvis NAV skal få flere med innvandrerbakgrunn ut i jobb.

Det er ikke godt å se at NAV ikke klarer å finne jobb til mennesker som ofte mangler nettverk og ikke kan så mye om de norsk kulturkodene for å komme inn på jobbmarkedet.