Hvor ”snill” var UDI?

Ved Migrationsverket i Sverige, tilsvarende UDI i Norge, ble flere ansatte sparket denne våren fordi de feiret at enkelte asylsøkere fikk avslag. I Norge derimot er tidligere UDI-direktør anklaget for å være for snill ved å “tøye” grensene i forhold til regelverket og gitt opphold til 187 irakere, såkalte MUFere. Graverkommisjonen kom med generell kritikk av ledelseskulturen i UDI, samtidig som kommisjonen påpekte at instruks fra departementet ikke ble fulgt, og positive vedtak ble truffet fordi eks-direktør i UDI Trygve G. Nordby ønsket en “humanitær utlendingspolitikk”.

Forhold som avslag på søknader på urimelig grunnlag, lang saksbehandlingstid, arrogante saksbehandlere, osv som preget UDI er helt glemt i denne debatten. Debatten har heller for det meste dreid seg om forholdet mellom departement og direktorat og daværende assisterende direktør Manuela-Ramin Osmunds rolle i dette. Denne handler ikke i det hele tatt om Osmundsen, som endte med å være en skyteskive, men om hvordan UDI ble utsatt for et politisk press for å sende flest mulig nordirakere ut av landet. At en underliggende enhet følger instruksene ovenfra er et vilkår for vellykket styring av en organisasjon, det skal det ikke være noe tvil om. Graverkommisjonen er tydelig på manglende rapportering ovenfor departementet, og dette er kritikkverdig. Men hva skjer når instruksen eller ordren er uetisk? Det er denne diskusjonen som har vært fraværende.

Om lag 2 000 irakiske asylsøkere fikk ettårig, altså tidsbegrenset, oppholds- og arbeidstillatelse uten rett til familiegjenforening (MUF). Bakgrunnen for at en slik tidsbegrenset opphold ble innvilget var at det ikke var mulig å tvangssende dem til Nord-Irak. Våren 2001 ble det besluttet at de midlertidige tillatelsene ikke skulle fornyes. Men tvangsmessig retur var fortsatt ikke mulig. På den ene siden var Nord-Irak så utrygg at det ikke var mulig å sende dem tilbake, og på den andre siden fikk altså nordirakerne ikke opphold. Heller ikke situasjonen som følge av Irak-krigen førte til at MUFere fikk fornyet søknadene, da ble heller søknadene stilt i bero. Irakerne måtte vente i uvisshet.

Så introduserte daværende kommunalminister Erna Solberg, en særordning som åpnet for å gi arbeidstillatelse til denne gruppen dersom søkerne var i arbeid. De som hadde en heltidsjobb, det vil si under usikre forhold og med uvisshet om framtiden, fikk nå arbeidstillatelse. De syke, eldre eller andre som ikke hadde jobb, kunne ikke få arbeidstillatelsen. Mange av de som hadde midlertidig tillatelse ble bosatt og integrert i norske kommuner, og hadde da det som i loven kalles “særlig tilknytning til riket.” Men så kom det en ny forskrift om at “søknader som alene er begrunnet med tilknytning til riket” skulle avslås, het det i følge departementet. I praksis var det en siling departementet foreslo. Denne silingen med at de sterkeste som hadde jobb kunne bli i landet, og resten fikk ikke bli er en alvorlig forskjellsbehandling.

Det ble ikke innvilget kollektiv opphold til alle, men ble foretatt en individuell behandling. De søkere som var tidligere straffet eller ikke hadde identitetspapirer i orden fikk avslag. De resterende 187 irakere som fikk opphold på grunnlag av ”sterke menneskelig hensyn” er altså lovlydige irakere der en del av søkerne var barnefamilier.

UDI lagde følgende generelle retningslinjer for vurderingen av sterke menneskelige hensyn i MUF-saken: “Det er vesentlig i vurderingen av hvorvidt en søker skal gis tillatelse etter § 2. ledd, er å se på vedkommendes vilje og evne til å arbeide for å forsørge seg selv, og hvorvidt han uforskyldt har kommet i en situasjon hvor dette ikke lar seg gjøre. Det kan også gis tillatelse hvis søkeren har vært i et langvarig arbeidsforhold tidligere og fremlegger nå tilbud om jobb hvis han får arbeidstillatelse.” UDI har altså tatt hensyn til de som ikke hadde en jobb på grunn av uforskyldt situasjon, det kunne være for eksempel sykdom. Dette er sakens kjerne i det som blir omtalt som “UDI-skandalen”. UDI definerte “sterke menneskelige hensyn” til å omfatte de som uforskyldt ikke hadde jobb i motsetning til Solberg som instruerte at disse ikke skulle få bli i landet.

Med den hensikt å få lettere gjennom sine instrukser ovenfor UDI ble det innført en ny lov i 2005 som ga kommunalminister adgang til å instruere direktorat om lovtolking og skjønnsutøvelse. Forsker Cecilia Bailliet ved Universitet i Oslo undersøkte i 2004 “gråsonen” mellom asyl og beskyttelse på humanitært grunnlag, og fant ut at det ble lagt stor vekt på tidligere praksis istedenfor den faktiske utviklingen innen teori og praksis om menneskerettigheter og flyktningkonvensjon. Denne kritikken er alvorlig fordi instruks fra øvre hold om hvordan skjønn skal utøves setter begrensninger for hvilke uavhengige vurderinger et underliggende etat kan fatte innen sitt fagfelt og dermed også troverdigheten for enkeltvedtak. Enda en lov trådte i kraft i 2005 som åpnet for at departementet kunne klage positive vedtak for Utlendingsnemda (UNE). Som redaktør for Norges første flerkulturelle avis har jeg hatt mulighet til å følge med hvert eneste trekk fra Solberg knyttet til nordirakere. Forsøk etter forsøk på å avslå flest mulig søknader og tvangssende nordirakerne raskest mulig har preget utlendingspolitikken i perioden Solberg var kommunalminister.

Når selv FrPs Per Sandberg innrømmet (NRK Redaksjonen 22. mai) at MUFere var kasteballer mellom myndighetene, så viser dette alvoret og graden av nedverdigelse irakerne ble utsatt for. Denne uretten og overgrepene som nordirakerne ble utsatt for kan karakteriseres som grov, og maken til dårlig behandling finnes ikke i norsk historie.

Sentrale asyljuridiske fagmiljøer som Justisdepartementets lovavdeling, Den Norske Advokatforeningens lovutvalg for asyl- og utlendingsrett og Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS) mener at vedtaket er gyldig. Kritikken fra Inkluderingsdepartementet gjelder hvordan ”sterke menneskelig hensyn” ble anvendt ved innvilgelse av søknaden. Men man kan også sette spørsmålstegn ved holdbarheten til den vurderingen fra Graverkommisjonen, som for øvrig bestod av et fåtall av fagpersoner. ”Menneskelig hensyn” er vanskelig å definere, og det handler om skjønnsmessig tolkning av loven og forskriftene. At Graverkommisjonen, uten noe tidligere erfaring på området, i løpet av et par måneder har kommet fram til å se bort fra det Justisdepartementet kom fram til om MUFere sår tvil om validiteten til kommisjonens resultat.

Et annet vesentlig spørsmål er hva inkluderingsminister Bjarne Håkon Hanssen visste og når. 24. januar fikk ekspedisjonssjefen i Arbeids- og inkluderingsdepartementet vite om avgjørelsen og praksisendringen i UDI, ifølge kommisjonen. Det er først etter avsløringene i VG at Hanssen reagerte med å nedsette en granskingskommisjon. Den overdramatiseringen og ramaskriket som begynte etter VG-avsløringen, setter spørsmålstegn ved troverdigheten til Hanssen. Graverkommisjonen undersøkte ikke Hanssens rolle i MUFer-saken. En FrP-ansatt har allerede anmeldt Nordby, og i følge Hanssen vurderer også departementet å anmelde eks-direktøren. Hanssen bør være varsom med å følge strømmen sammen med FrP, og heller bør bremse litt ned for å ikke la seg rive med av det mediehysteriet rundt en sak som handlet om medmenneskelighet.